台湾劳工政策的演变及未来走向 郭保刚 台湾在经历了十几年的政治改革之后已经形成了多样化的社会运动， 其中又以劳工运动的兴起最为引人注目。 规模性的示威罢工活动从无到有，劳动争议持续增加。抗争的内容也已从“反资”演变为“反政”。 各种合法或非法的工会团体积极孕酿新的联合，工会会员普及率迅速跃升为亚洲四小龙之首。所有这一切不仅从一个侧面标志着台湾多元化和民主化时代的到来，同时也反映出台湾劳工大众阶级意识的逐步唤醒以及劳工对当局现有劳工政策的不满。 虽然台湾并不具备产生南韩式大规模工人罢工和暴力冲突的条件， 但如果台湾政府处理不当也不排除对抗性劳工运动朝大型化发展的可能 (Goldstein, 1987: 31)。 台湾一向标榜奉行民生主义宗旨，推行劳资合作为目的（目的？？）的劳工政策。然而学者普遍认为国民党在台所实行的政策实际上具有强烈的统合主义(corporatism) 色彩 (Zeigler, 1988)。 统合主义是指国家通过对利益集团的调节与控制以达到国家与社会利益一致的一种社会政策。 其基本特征包括： (1) 政府通过与少数法定的垄断性的劳资团体的协商对话求得对经济政策的一致； (2) 这些团体不仅对其所代表的群体负责，同时也对政府负责；(3) 政府与利益团体的关系是合作性的而非对抗性的 (Schmitter, 1974, 104; Stepan, 1978：7)。西方统合主义学者多以北欧作为分析的对象，因而他们对统合主义的描述和定义未必完全适合对 台湾劳工政策的分析。 与欧式统合主义相比，台湾的政治经济体系更具保守性。 例如， 台湾的工会体系是由政府一手建立起来的，工会组织具有强制性和单一性。 工会在解严之前基本上属于国民党的外围组织， 并不以代表劳工与资方签订集体协约为主要任务。 自1987年解严之后， 台湾长期维持的威权统治体系全面受到挑战。 劳工政策方面也暴露出种种矛盾。比如， 当局一方面对不符和陈旧法规的现象如体制外工会的建立睁一只眼闭一只眼， 另一方面又不断引用过时的法律条款来处理劳资纠纷， 起诉工运活动积极分子。 美国学者霍华德·威尔达 (Howard· Wiarda) 根据他对欧洲政治历史 的研究提出统合主义具有一定的阶段性。 他认为当代各国的劳工政策都有一个从国家统合主义(state corporatism) 向社会统合主义(societal corporatism) 转变的过程。国家统合主义又称威权统合主义或保守统合主义。 其主要特征是政府通过对利益团体的 干预来保证体现国家利益的政策得以贯彻实施。 社会团体相对政府机构而言处于劣势， 具有依附性。 社会统合主义又称自由统合主义或新统合主义。 其基本特征是利益集团具有充分的独立性， 且于官僚机构处于对等地位。 二者的主要区别在于 (1) 官方对团体的管制程度以及社会团体对政府的影响力； (2) 政府运用强迫手段的能力(Schimitter, 1979: 102-103; Wiarda, 1997:179)。国家统合主义多出现于早期工业化的国家和地区。 德国著名哲学家黑格尔(Hegel) 就曾积极倡导国家统合主义。 他认为这种团体政治代议模式比以个人为基础的民主代议模式 更为理性。 俾斯麦(Bismarck) 统治下的德国和墨索里尼(Mussolini) 统治下的意大利都实行过国家统合主义的政策。社会统合主义则多产生于已经工业化的国家和地区， 尤其是在社会民主主义传统强盛的欧洲。 我们认为台湾长期以来所标榜的三民主义的劳工政策基本上是更具保守性的威权统合主义的政策。 目前台湾存在的日益升温的劳工运动和进退两难的劳工立法以及行政改革是台湾从威权统合主义为特征的劳工政策走向社会统合主义为特征的劳工政策的转变过程中所必然要遇到的问题。 台湾未来的劳工政策 只能是合作型的社会统合主义模式。 在以下讨论中， 我们将首先考察所谓三民主义劳工政策在台湾实行的实际内容，然后再探讨劳工政策近年来的变化与调整， 最后我们再预测一下台湾未来劳工政策的走向。 (一) 台湾式的威权统合主义 台湾的劳工政策有两个组成部份。 一部份是国民党延续其在大陆统治时期的政策；另一部份是民国政府迁台后在实行长期戒严的大环境下所制订的。 国民党统治大陆的初期曾强调扶助工农抑制资本的政策， 但国共分裂以后国民党便逐步采用了以国家利益至上和一党专治为特征的威权统合主义统治体系(彭，1992：4)。国名党退守台湾后，痛定思痛，感觉有必要吸取在大陆惨败的教训。 在政治上国民党进一步强化了对劳工的控制； 在经济上则开始强调劳工福利和劳资合作。 台湾并非唯一实行威权统合主义政策的地区。 这一时期亚洲及拉美许多国家及地区也大都采用各种形式的威权统合主义的劳工政策。 但 与这些国家及地区相比台湾明显具有以下特点： (1) 强制性的一元化工会组织结构 台湾现行的工会法是国民政府与1929年在大陆制订的。 以后虽做过七次修订， 但其控制工会发展的基本精神没有实质性的改变。根据这个法律， 所有超过五十人(后改为三十人)以上的工厂(场)均须组织工会(行政， 教育，军工等部门除外)， 但不管企业厂场有多大，工会的数量只限一个。 凡符合入会条件的职工均要入会。凡参加产业工会的工人不得再加入职业工会。 基层工会必须加入地区或行业性的总工会(如市、县)， 而区域性行业性的联合工会又必须加入全国总工会。 这套一元化组织结构显然有利于党政机构自上而下的对工会进行集中性的控制。而工会本身业已失去了独立的地位。 在实行过程中， 这一套强制性的结构并未完全建立起来。 到1976年只有三分之一强的符合组织工会的单位有工会组织的存在。 而在这之前所谓的全国总工会则一次代表大会也没开过。其中的一个原因是法律对合乎条件成立工会但却没有设立工会的企事业单位并无处罚规定， 所以该项要求的约束力不大。 但总的来说， 台湾工会化的程度相对来讲是比较高的。工会数量和会员人数也一直呈上升趋势。 1975年全台湾只有1255家工会， 会员率13.5%， 而到1987年， 工会数目增加了一倍， 会员率增加到22.9% 。工会数量的快速增加并不意味着劳工运动的活跃， 而是与国民党为争取对劳工的全面控制而积极推动有关。 (2) 多方面的行政干预 由于 工会不再是一个独立的劳工团体而是变相成为行政部门主管的一个部门， 法律明文规定内政部及省、县、市行政部门为工会的主管机关。 主管机关监督指导工会的选举，工会代表会议的召开， 批准工会的国际联络等等。工会从成立到改选到章程的修改均要报送主管部们审批备案。 政府对县市以上工会组织的经费给以补助并列如中央及地方政府预算。对工会举办的会员福利事业政府机关另给与拨发福利金。 这种以政府开支形式直接从经济上补贴、扶植官方工会的作法在世界上除了社会主义国家之外也是独一无二的。 (3) 政党的渗透与操纵 除了 直接的行政干预外， 国民党还通过其党员干部对工会组织进行渗透与操纵。 六、七十年代， 国民党党员占工会会员的比例一般都在一半以上 (丁， 1976：178)。国民党的各级组织积极干预工会选举， 通过发动党员会员保证国民党党员候选人的当选。 对非党员工会领导人则进行拢络，要么吸收他们入党，要么诱之以官禄德。 很明显， 国民党的目地是要防止有敌对性的工会组织的产生(徐， 1988：5)。 为了做到这一点， 国民党直接掌控了大部分的工会领导权。国民党中央的社会事务委员会掌管执政党对工会的工作。 无怪乎许多劳工对工会表示“不信认”和“害怕”的态度 (丁， 1976： 178)。这种将工运纳入国民党的管理体制的作法削弱了工会的政治活力， 防止了劳工阶级成为政治势力的政治资源。 这种作法同样是执政党从大陆延续来台的， 并成为执政党处理劳资关系的主导策略(蔡，1995：46)。 (4) 严格限制劳工的政治权利 国民党在台实行戒严达四十年之久， 劳工的政治权力受到严格限制。 工会法虽然保留了劳工罢工的权力， 但对罢工却作了多方面的限制。 法律劳资纠纷必须经过调解程序，劳工在调解其间不得宣布罢工。 但对调解的期限并无规定。 南韩则规定调解必须在十日内进行， 过了这个期限， 工会有决定罢工的权利。 台湾还明文规定工会不得要求超过标准工资之加薪而罢工 (「工会法」第二十六条)， 罢工期间不得采取封锁工厂的行为(「工会法」第二十九条)。 而在日本封厂并不视为违法行为。 事实上就连这些大为缩水权利也根本无法为劳工所用。 因为在戒严令实施的年月， 罢工者可被以种种罪名判刑， 惩罚可高至死刑。 此外政府安全部门对工会和劳工领袖长期监督， 进行吓阻。 这对遏制劳工运动的萌牙也起了重要作用。 (5) 灌输劳资合作、劳资一家的观念 中国的传统强调利益的和协一致。 这种“和为贵”的儒家传统同样 也被统治者用以强化威权体系(Pye,1985；Zeigler, 1985)。 蒋经国在1978年发起了“以厂为家， 以厂为校”的宣传运动。 他在一个劳资关系研讨会上表示：“我们应当把我们的工厂看作学校， 也要把工厂看作家庭， 也就是说厂方要照顾劳工的生活， 视同家人”。 在1984年的一次讲话中， 他 又强调要“体认劳资双方情感交流与合作无间的重要， 使双方在情、理、法都能兼筹并顾的基础上， 互信互助互谅， 共策前进”(陈， 1988：248-249)。 台湾的「工厂法」规定劳资双方要组织工厂会议(后改为劳资会议)， 由劳资双方同等名额的代表组成。会议每月召集一次， 讨论与工厂经营， 劳资关系， 劳动条件等方面的议题。 在实际运作过程中， 劳资会议往往成为资方安抚劳工的一种渠道。 资方提供许多资金让工人组织游览和娱乐活动， 以改善劳资关系，增强劳工对公司的亲和力。 (6) 促进劳工福利 为软化劳工对立情绪， 当局一方面推动基层劳资协商和福利事业， 一方面在劳动保护， 劳动就业， 职业训练， 医疗保健等方面对劳工增加法律保障。从1958年开始， 台湾制订了「劳工保险条例」， 实行强制劳工保险， 对工伤， 生育，医疗，残废， 失业，退休及死亡等七种情况提供一定的补偿。该条例还规定资方与劳工交付保险金的比率为要8：1。 这个比例在五十年代对劳工来将应该说是相当优厚的。1972年淡水一家电子工司发生多名女工死亡事件， 经调查系三氯乙烯有机溶剂中毒所致。 这一事件惊动了台湾高层。 于是立法院于1974年制订了国民政府的第一部劳动保护法令「劳动安全卫生法」。 次年又对民国十九年通过的工厂法作了修订。 蒋经国上任（就任总统？？）后每年都提高最低工资标准， 使工人平均基本工资在1978-1988年十年间增长了三倍多(劳委会， 1997：55)。而在这之前当局则有十年未对基本工资标准做过任何任何调整。 劳工经济状况的改善以及由于经济高速增长所带来的充分就业使劳工比较容易满足，在意识上也能接收劳资合作的宣传， 而在政治上也就能继续承受政府的高压政策而不至于发生象南韩那样的剧烈劳资冲突和与政府大规模对抗的局面。 简而言之， 台湾政府通过双管齐下的办法达到了控制劳工并使之非政治化的目的。 台湾式的威权统合主义所具有的这种刚柔并进的双重性应当是一定历史条件的产物。 国民党在台湾与共产党统治的大陆长期对立，没有安全感， 因而压制劳工运动， 以牺牲劳工的政治经济利益换取经济的发展和政治上的稳定 (彭，1992：3)。同时， 为了达到平息劳工运动的目的又借鉴了中国传统的文化和西方工业化国家的作法， 推动劳工福利。 到了八十年代， 台湾的状况与五十年代相比已发生了很大变化。台湾已经跨入了工业化的时代。 中产阶级的崛起对政府继续实行一党专治形成了挑战。 台湾在国际上的日益孤立的窘况迫使当局急于改变其国际形象。 而老一代领导人的过世又为这种改变提供了契机。 (二) 劳工政策的解冻及劳工运动的兴起 台湾劳工政策的转变是与台湾政治民主化的进程密不可分的。「 劳动基本法」的制订， 现代劳工行政体系的建立， 以及戒严状态的解除是劳工政策解冻的三大标志。 而随之而来的新兴劳工运动又促使劳工政策的全面更新改造。 所以说， 八十年代中、后期是劳工政策合理化和民主化的时期。 管理体系的合理化强化了政府的管理职能， 为从人治走向法治迈进了一步； 而政治的民主化又减弱了政府运用强制手段的意愿和能力。 二者结合使威权统合主义开始让位。 由于这一时期属于改革起动期， 威权统治的色彩仍十分浓厚。 (1) 「劳基法」的颁布 台湾劳工政策实质性的转变是以1984年制订的劳动基本法开始的。 长期以来， 台湾在劳动工资， 劳动条件及劳动合同方面没有一套系统法律， 劳动工时 过长， 劳工得不到公平的工资待遇， 劳动标准长期低于国际水平。八十年代初期， 台湾外贸大量出超引起美国等国的不满。 台湾长期以压低劳动标准的办法维持贸易上的比较竞争优势遭到西方的谴责， 迫使台湾重新考虑其劳工标准。1984年颁布的「劳基法」全面强化了对劳工经济权益的保护。 法律对劳动契约， 工资， 工作时间， 休息，休假， 童工， 女工， 退休， 职业灾害补偿等作了全面规定。 蒋经国先生对这一法律极为重视， 认为它是改变国民党形象， 提升经济发展层次的重要法律， 并督促迅速制订与之配套的附属法规。 这一法律的特点是建立了高水准的劳动标准， 使台湾劳动标准与国际接轨(陈， 1988：249)， 也使政府的政策从以保护资本家雇主的投资意愿及经济竞争能力传向保护劳工经济权益， 提高台湾劳动标准。 如在工人的工资方面， 该法规定工人加班雇主要支付工人正常工资一倍到两倍的工资。 尽管许多国家都有类似的标准和要求， 由与台湾资方从未发给工人这样高的加班费，法律颁布后引起资方雇主的强烈不面　（不满？？）。尤其是法律关于新的较为优厚的退休金的规定也适应于已经退休工人的条文使雇主担心无力支付。 雇主报怨新的劳动标准将增加他们的成本， 降低产品在国际上的竞争能力。 长期以来， 台湾中小企业多停留在发展依赖初级劳动市场的加工性产品， 其利润主要建立在廉价劳力的基础上。 「 劳基法」有助于台湾的产业朝资本密集型和技术密集型发展。 但对于多数靠廉价劳力而繁荣的中小企业无疑是雪上加霜。 由于缺乏诚意， 雇主违犯「劳基法」的现象极为普遍。 官方受到雇主强大的压力， 多次酝酿对该法律的修改草案。雇主的行为又引法劳资纠纷的上升。 劳资争议由法律颁布前的九百余件猛增到1989 的一千九百余件(Yeung, 1990：29)。 参加争议的劳工也由以前的数千人上升到1987年的上万人。争议的内容包括劳动契约， 工资， 年终奖金，退休金以及职业灾害的补偿。 (2) 劳动行政体系的建立 劳动争议的增加又暴露出政府的劳动行政体系方面的许多弱点。 当局的劳工政策往往是为了应付某种危机而制订。 多数的政策仅停留在纸上或口头上而没有认真落实。 政府方面也没有专门的劳工行政部门处理劳工问题。 劳工行政权分散于各部之间， 效率低下。 为了强化政府的管理职能， 蒋经国在1986年底国民党中常会上建议重新检讨劳工政策， 并在中央一级增设劳工局。 然而由于 各界希望提高这一专门机构的级别， 最后决定设立相当于部级单位的行政院劳动委员会。 劳委会于宣布解严后两个星期成立， 成为台湾民主改革后最早建立的新的政府行政机构。 劳委会的职责包括劳工法规的拟定， 劳工团体的登记， 劳资纠纷的处理、劳工福利和劳工就业及教育等等。 紧接着， 省市县也分别建立了相应的劳工机构。 至此， 台湾才有了一套较为完整的的劳工行政体系。 新的劳工行政单位在功能上继续强化统合主义式的劳工政策。 行政部门加强发展合法工会组织， 期望使所有产业和职业劳工都按工会法组织工会并加入工会。 政府积极培训工会干部， 辅导按期召开会议， 使 工会的组织率由1987年的34%增加到1990年的43% ， 工会数从1987年的2，500余家增加到1990年的3，524余家。当然，工会化进展并不能全部归结与政府的推动。 在很大程度上也与民主化的进展和法律上的一些规定有关。 此外劳工部门继续 推行劳资会议， 鼓励团体契约 和倡导以厂为家、 以厂为校的运动。 (3) 威权组织体系的衰落 台湾政治的转折发生在1986年。 当民主进步党公开打出反对党的旗号。 国民党一反往常的作法， 没有冠之以非法之名， 而是宣布将于1987年解除实施了三十七年的戒严状态， 恢复民主宪政。 随之而来的是对一系列过时的法律法令的修改， 逐步放开党禁和报禁， 恢复人民的言论自由和许多被剥夺的政治权利。 这也包括放松政府对劳工的控制和干预， 恢复劳工自由结社、集会、罢工的权利。这标志着国民党和其把持的政府不得不放弃了对劳工长期的政治压制。 解严后第一部修改的劳动法律是早在1930年就颁布的「劳资争议处理法」。 新版本删除了在戒严时期禁止罢工的规定。紧接着立法院又废除了「国家动员勘乱时期劳资争议处理法」，使罢工合法化。 至此 劳工重新获得了“劳动三权”， 即团结权、协商权和争议权， 从而为劳工运动的兴起创造了条件。 威权组织体系所受到的挑战主要来自于 自主性工会组织的兴起， 首先是众多的“非法” 或“体制外”劳工组织的建立。 据统计解严后一年间， 先后有一百多家非法工会和工会联合会成立 (Chu, 1996)。比较知名的有桃-竹-苗兄弟会，大型旅馆员工工会， 台北市产业总工会、 银行员职业工会联合会、台湾独立工会联合会等。 它们之所以被称之为“体制外”组织主要是因为现行工会法只承认官方组建的工会， 而且一厂、一行政区只认可一个工会或联合会。这些“非法”组织长期存在的本身就是对解严后残存的威权统和体系的挑战。 其次， 知识分子和新成立的政党在援助劳工， 提高工运水平方面起了很大作用。 1987年， 有以律师为主的法律援助组织 “编联会”发起建立了影响较大的 工党。 该党在成立初期相当活越， 曾组织多次工人罢工活动。后该党分裂， 一部份人另组劳动党。 另一个以知识分子为主的团体是 “台湾劳工阵线”。 劳工阵线的前身是郭吉仁律师与“编联会”部份成员创办的 “台湾劳工法律支援”，1988 年改名为 “台湾劳工运动支援会”。其宗旨是帮助劳工建立独立工会， 提高劳工权利意识。 该组织在九十年代非常活跃， 起草过「劳工宪法」 并推动自主工会的大联合、创立独立的产业总工会。 许多类似的组织都有政党的背景。 民进党、工党、劳动党和中华劳工党的建立对国民党在工会的垄断地位形成竞争与挑战。体制外劳工组织大部分与这些反对党有联盟关系 (谢，1997：35)。 其三，在所谓合法工会系统内， 劳工要求摆脱国民党和资方控制的呼声也越来越高。 许多解严后新成立的工会完全由劳工自发组织。 在以有的工会里， 劳工也往往通过工会领导的改选， 选出独立性强、非亲国民党或资方的工人当选。 而国民党或亲资方的候选人则纷纷落选 (徐， 1988)。 台湾石油工会改选就是一个成功的例子。 工党成员康义益联合劳工积极分子在石油工会改选中击败了国民党支持候选人， 从而取得了对此拥有两万会员的工会的领导权， 为 该工会成为自主性的工会迈出了第一步(Liu, 1988:15)。 (4) 威权主义的延续 应当指出， 民主化的过程并非意味着政府主动放弃对社会的所有干预。 更准确的说应该是民主化迫使政府对自己的职能作了调整。 长期的威权主义传统和惯性不可能一夜之间消失， 而是会继续影响劳工政策。台湾当局对工运的强硬态度就是一个很好的例证。 解严之后的台湾的劳工运动蓬勃发展、愈演愈烈。。 以1988年台湾铁路工人举行的第一次全岛行的罢工为标志，台湾劳工运动掀起了第一波高潮。 随后公车司机、码头工人、加油站员工以及电讯员工都以“休假”的名义举行罢工活动。 由于罢工及劳资争议造成的工作日损失从1987年的2，000人日增加到1989年的24，000人日， 争议次数由1987年的1，607件增加到1989年的1，943件(见图1)， 劳工参加人次由1987年的16，000人次增加到1989年的66，000人次 (见图2)。争议的性质也由过去的被动(如抗议遭解雇等)到主动(如要求增加工资、改善劳动条件等)性的抗争。 图1： 劳资争议次数 _ 资料来源：劳委会：《 劳动统计月报》 图2： 劳资争议参加人数 _ 资料来源：劳委会： 《劳动统计月报》 从这两个图示我们还可以看出从1989年以后， 劳工运动开始降温， 劳资争议次数和劳工参加人数都呈下降趋势。 1993年以后， 劳工运动才又趋活跃。 从1989年到1992年间劳动争议下降除了与经济不景气有关， 更重要的原因是政府当局和资方对劳工采取了日益强硬的态度。 1988年8月苗栗县运输公司司机为争取加薪和减少工时而罢驶， 遭资方和政府的强力干预。 经得台湾省交通处同意 资方联合外地三十几家运输公司调来六十部公车和司机顶替罢驶人员。 苗栗县政府也宣布罢工为非法， 并调警察护送前来顶替的汽车和司机。 虽然罢工坚持了二十三天， 最后罢驶的司机被迫结束罢工。 三名罢工组织者被开除。 1989年5月， 工党副主席罗美文领导兴蒲远东化纤公司工人罢工也遭受了同样的结局。这次罢工是因两名工会领袖被解雇而起，得到了全台六十家独立工会会合工运组织的声援和支持。 但兴蒲县政府坚称罢工的决定不合要求因而罢工为非法， 调去的防暴警察与工人发生冲突。 罢工坚持了十一天， 最后因罢工者内部分裂而告终。七名罢工领导人包括罗美文被以违犯「农矿工商管理紧急处理法」和「游行集会法」等罪名起诉(Chu, 1996)。此后台湾其它公司违法开除参与劳运的工人也时有所闻。 政府行政部门并没有过问， 因而更助长了资方压制劳运的气焰。 综上所述，八十年代中、后期是台湾劳工政策转折的关键时期。 新的劳基法在劳资分配关系和劳动条件方面对劳工利益给予了一定的让步。 但显然劳资双方都没有为此而满足。 劳基法的颁布仅仅是为更进一步的改革网开一面。 劳动行政体系的建立为加快劳动立法改革使劳工政策的合理化和民主化奠定了一个好的基础。 1987年开始的民主化进程为劳工政策根本的改变创造了必不可少的条件。 在劳工运动蓬勃兴起的同时我们也看到旧有的威权体系的继续延续。 当局害怕劳工的心态还没有改变， 过时的法律继续成为压制劳工运动的依据。 (三) 世纪之交的台湾劳工政策 九十年代的台湾劳动政策的改革步伐呈现出减慢和徘徊不前的状况。 劳动行政部们人手和经费不足， 升劳委会为劳动部的计划迟迟没有兑现；重要劳工法律的修改制订反反复复， 始终没有进展， 使立法与劳工现状脱节的问题越积越多；新的劳工问题如外劳， 原著民就业以及男女平权等问题政府也拿不出令人满意的解决方案。 造成这种状况的原因一是当局重视不够， 二是多种利益的冲突。但从整体上来看， 台湾仍是朝着自由劳动市场的方向发展 (吴， 1994；朱，1996)。这主要表现在：劳工对公共政策的影响越来越大； 一元工会体系的进一步削弱； 民间调解和法律 调解的增加等。而这一切又都表明政府对社会的主导性的支配关系正逐渐减弱。劳工与政府的平等对话， 劳工对生产和分配过程的积极参与都预示着一种台湾从来没有过的新型劳工政治体系正在形成， 而这种新模式很可能是与被北和欧洲相似的社会统合主义的模式。 从1993年开始， 台湾劳工运动又趋于活跃。 与以前不同的是，新的劳工运动开始转向一些关系劳工政体利益的公共政策问题， 如医疗保健、 失业保险、 国有企业的民营化及歧视妇女等。 1994年台湾实行新的全民健保制度。 但劳工 却因此要多付比以前高出两到五倍的保险金。 这又一次引发了全岛性的工人罢工，迫使劳委会答应重新检讨有关法律， 减少工人的经济负担。 每一年的五·一劳动节， 劳工都要组织游行静坐等活动提出劳工新的要求， 向政府部门施加压力。 1997年， 由于失业率的增加， 劳工举行了“顾饭碗”大游行。 1998年五·一多个劳工团体又发起了有两万余人参加的“新社会之梦”大游行， 提出“要工作， 反失业”、“要安全， 反职灾”、“要参政，反金权”、“要团体， 反压迫”、“要均富， 反财阀”和“要教育， 反涨价”等六项诉求。 台湾原有的一元化工会体制正受到全面的冲击。 要求松绑工会法的呼声越来越高。 尽管政府每年仍拿出两千万元新台币补助“全国总工会”，但该组织在劳工中的影响日益低下， 且内部已严重分裂。 产业工会代表与职业工会代表年年因为工会关切的议题不同而争吵不休。 由于职业工会的会员众多，总工会的领导权一直由职业工会把持， 使得产业工会极为不满。 电信工会、石油工会、铁路工会等大型国营事业工会便陆续停止交纳会员会费，宣布公开退出全总。 以电信工会和劳工阵线为主的一些工运组织积极推动建立独立的全岛性的产业总工会。目前已有八大地方产业总工会(包括台北县市、 高雄县市、台南县市等) 及电信、石油、铁路、台湾电力和烟酒公卖等五大国营事业工会参加， 号称拥有会员二十五万人。 而 政府当局则依据现行工会法对其和法性不予承认。台湾的自主工会已经意识到工运要走向成熟必须加强联合， 壮大势力， 把被动式、议题式(针对某个立法草案)的抗争模式提高到组织型抗争和集体协议的新高度( 郭， 1998)。 中华电信工会提出了“工会社会化(关心公共事务)， 产业民主化(参与经营管理)”的口号。 一些工会团体已开始积极的从事劳工立法的修订工作。 当政府当局酝酿修改工会法等重要法律时， 许多工会团体都积极表达自己的看法。有些还起草了许多新的法律草案呈交立法和行政部门。 如劳工阵线 提出了公营事业产业民主条例草案。 许多工运领导还把建立工人自己的政党作为长远的奋斗目标(黄，1998 )，并积极研讨系统的政治、经济和社会纲领。这说明劳工正逐步的由一个自在的阶级变成一个自为的阶级， 也标志着劳工运动正走向成熟。 象征威权主义衰弱的另一个方面是多元化劳资协调体系的产生。随著劳工问题的日益复杂， 行政部门明显感到力不从心。 当局开始强调劳资自治与自律，利用民间组织作为中介机构调解劳资纠纷。 在1990年对「劳资争议处理法」修改建议中专门有推动民间的中立团体调解仲裁劳资争议的设想。台湾先后成立了劳动伦理基金会、劳雇合作基金会和中华劳资事务基金会等组织。 但由于宣传不够，以及经费人手不足等问题， 这类组织还没有发挥太大的作用(郑，1995：9)。 劳工普遍对民间仲裁机构了解不够， 57%的民众仍不相信民间中介机构有能力公正调处劳资争议 (台湾省劳工处， 1995：147)。此外， 司法诉讼在九十年代以来也越来越成为解决劳资问题的新渠道。 台湾地方法院受理的劳资诉讼案逐年上升。但劳工胜诉的比例不高。（ａｎｙ　ｓｔａｔｉｃｓｔｉｃｓ？？） 随著司法独立真正的成为现实， 法律诉讼的重要性会越来越高。 1995年2月， 司法院就教师和工务员要求改变现行工会法禁止他们组织工会的规定做出裁决， 宣布组织工会是台湾宪法保证的权利。 这一裁决改变了行政部门对一些政府雇员组织工会所作的限制， 意义非常重大。 在未来的十年中台湾劳工政治方面会朝继续向社会统合主义型的劳工政策发展。社会统合主义形成的一个主要标志应该是劳工阶层在法律上和行动上真正成为生产和分配决策的参与者以及 自主性大型劳工组织体系的形成和功能的正常发挥。 劳工的参与的形式通常包括全国，地区以及事业企业三个层次的三边或双边联合咨商制度。在日本， 政府每年都要定期举行产业界与劳工界的圆桌会议， 参加者包括全国工会高层人员和企业界及工商会的高层人员。 此外劳工还通过参与政府组织的各种审议会议对政府的政策及法律制订提出咨询。在德国和美国， 参与式的管理则以工业民主的模式建立劳资共同决策制 (如工厂会议、员工参加公司董、监事会等) ， 在 经济利益上则以物化的形式 (分红、入股)来促进劳资利益真正的一体化(吴， 1997)。 台湾政府在推动团体协商和企事业单位员工参与制度方面虽然也积极强调， 但一直收效甚微。 到目前为止， 台湾只有近三百家事业企业单位与工会签有团体协议， 并且大部分都是有产业工会缔结的(劳委会， 1998)。到1996年，仅有17%的事业单位按要求建立了员工申诉制度。 另有近千家企业按规定建立了定期的劳资会议制度。此外，根据现行法律 劳工代表也能参与一些福利性的工厂委员会如职工福利委员会、退休准备金监督委员会和劳动安全委员会。 但在劳工参与企业董、监事会方面， 政府及企业主则持有异议。 1997年底， 台湾立法院在讨论对国营事业管理法的修正案时增加了员工董事 或监、理事的规定。 如该修正案得到通过， 员工将可在该类企业董事会或监、理事会中得到至少三分之一的席次。 在分配关系方面， 台湾目前 有五百多家企业实行分红(profit-sharing) ， 仅有四百家企业允许劳工入股(ownership-sharing), 还有一百五十家企业兼有分红和入股制度， 实行这些制度的企业大多是利润较好的电子科技产业。 台湾目前还没有建立类似日本的大型三边协商制度。这跟工会势力弱小有关。 工会体制受旧法律的限制一直未能摆脱政府的控制。目前来看台湾当局也无意完全放弃对工会的控制， 对劳工参与也推行不力。 拟议中的「工会法」修改草案一方面继续维持单一的“全国”总工会的基本结构， 工会申请仍采用立案许可制，而不是报备制； 对罢工权力又作了许多限制， 如禁止政治性的罢工， 电力、自来水、燃气及医疗事业禁止罢工，电信、大众运输业则限制罢工； 罢工者需提前三日将罢工决定通知官方有关部门及资方等等。另一方面， 政府又引进自由竞争原则， 允许一个单位和行政区有多个工会的存在； 工人入会改用自由选择而非强制性的。 许多工会极力反对工会自由化的作法， 害怕这样一来， 工会的势力反而会被削弱。因为在自由的原则下存在着所谓“免费搭乘”(free-ride) 的倾向。 但调查显示90%的劳工赞成自由入会的作法， 60%的人则反对一个单位允许两个或两个以上工会的作法 (台湾省劳工处， 1995)。 劳工内部的团结和自主地位的维持也是影响工会作用的因素之一。目前台湾自主性劳动组织数目不少， 但力量还偏小。 这些组织内部山头林立， 派性很强。而这个问题不仅阻碍了劳工的团结， 也加深了各个劳工团体对其它政治势力的依赖性，成为这些势力变相的工具， 从而丧失来之不易的独立性。 有研究表明，目前台湾体制外的劳工大多为反对党所吸收(谢，1997)。 不少劳工组织为增加影响与台独势力同流合污， 如劳工阵线长期接受民进党资助并支持台独。 但也有劳工为表达对国民党政策的不满转而支持民进党， 并非赞成台独的主张。 影响今后台湾劳工政策的因素有很 多。 台湾劳动力的结构正经历快速调整。 台湾进入九十年代以来，劳工政策运作的大环境有了明显的改变。台湾的经济增长率比七十年代和八十年代降低了许多， 平均只有6-7%左右。 当这一速度仍然高于欧美， 远远超过日本。 这使得台湾在经济结构经历大的调整的同时仍保持了充分就业的佳绩 。 但经济速度的进一步下滑会增加劳资纠纷， 而产业结构的调整的结果将会削弱蓝领工人的力量，增强白领工人和服务业员工的影响。从1988年到1995年， 从事工业生产的蓝领工人的人数从占劳动力总数的43%下降到38%， 而从事管理、技术和办工室工作的人员却从26%增加到35% 。这一趋势随着经济发展层次的进一步提升在今后还将持续下去， 在美国， 传统上的蓝领阶层现在只占劳动力总数的四分之一。 因而台湾蓝领阶层还有很大的下降空间。 这种趋势从会在一定程度上会决定劳工政策和劳工运动在今后几年及下一世纪初的走向。从近几年的发展情况来看， 反应白领阶层利益的劳资纠纷和街头抗争活动有上升的趋势。 在白领工运发展的同时， 蓝领工运面临边缘化的趋势(杨，1998) 劳动市场的国际化也继续推动台湾劳工政策的进一步转变， 由于劳工的压力及劳力的短缺，台湾劳工的工资保持了高速增长的势头。 以制造业为例， 员工每小时名目工资从1986年的1。77美元增加到1995年的6。08美元， 而实际工资年增率在1987-1992年之间也保持在8%左右， 仅次于南韩。 劳工工资的快速增长加快了劳动密集型产业向大陆和海外的转移。 政府为了弥补劳动力的不足， 又逐步开放了外籍劳工市场， 这使一些本地劳工受到就业的竞争， 从而引发了劳工反对外劳的呼声。 (四) 结论 综上所述，台湾劳工政策仍处在从威权统合主义向社会统合主义的转型的过渡时期。 政治的民主化导致政府推行自由劳工市场政策， 逐步放松对劳工的控制压迫， 代之以管理者和协调者的新面孔出现。 劳工阶级的觉醒导致劳工积极争取政治经济权力的。 劳工运动的走向必定是通过工业民主的形式达到劳资和谐， 通过与政府的集体对话， 达成社会统合主义的 政策目标。 【参考文献】 中文 蔡美凰 (1995)， “劳资争议处理制度与劳工阶级形成”， 《 劳工研究季刊》， 第121期 陈国钧(1993)，《劳工政策与劳工行政》 ，台北，三民书局 郭国文 (1998)， “全产总的倔起对台湾工运的意义”， 台湾劳工阵线 ， 《1998年台湾工权报告》， 台北 台湾省劳工处 (1995)， 《台湾省劳工生活状况调查报告》， 台北 台湾行政院劳委会(1998)，《劳动统计月报》， 台北 台湾行政院劳委会(1997a)， 《主要国家劳动统计指标》， 台北 台湾行政院劳委会 (1997b)，《 劳动统计手册》， 台北 彭百荣 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